加强直属高校内部审计工作充分发挥“免疫系统”作用 

––教育部财务司有关负责人就加强直属高校内部审计工作答记者问

    2015-03-20    来源：教育部  

　　为充分发挥直属高校内部审计的“免疫系统”作用，教育部印发了《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》（简称《意见》）。近日，教育部财务司有关负责人就加强直属高校内部审计工作回答了记者提问。

　　问：近年来直属高校内部审计制度实施得如何？

　　答：自2004年教育部修订颁布新的《教育系统内部审计规定》、特别是教育规划纲要颁布实施以来，教育部各直属高校相继建立了内部审计制度，在提高资金资产使用效益、加强党风廉政建设等方面都发挥了不可替代的作用。和2009年相比，2014年，教育部75所直属高校审计机构共完成审计项目3万多项，增长42%；审计资金总额3千多亿元，增长80%；促进增收节支13亿元，增长33%；提出审计建议近9000条，增长83%；制定内部审计制度200多项，增长36%。当然，当前直属高校内部审计工作与国家对内部审计工作的要求、与高校对内部审计工作的需求都还不能完全相适应，“免疫系统”作用发挥得还不够充分，主要表面在四个方面：一是审计力量不足，业务能力不强，审计质量有待进一步提高；二是审计业务范围较窄，主要着力开展建设工程项目审计和经济责任审计，审计领域有待进一步拓宽；三是审计站位不高，注重揭示违纪违规问题，较少关注体制机制问题，审计高度有待进一步提升，审计结果运用有待进一步加强。 

　　问：请介绍一下此次《意见》出台的有关背景。

　　答：当前直属高校内部审计工作面临着新形势、新要求、新任务。第一，加强审计监督改革的力度越来越大。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视改进和强化审计监督。十八大报告提出，要“健全经济责任审计制度”；十八届三中全会决定提出，要“加强审计监督”，要“健全严格的财务预算、核准和审计制度”；十八届四中全会决定提出，要“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。可以说，行政权力运行到哪里，监督就要落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里。第二，加强内部审计工作的要求越来越高。一是有法律法规可依。1994年颁布实施、2006年重新修订的《审计法》第二十九条规定，“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”；2014年，国务院印发的《关于加强审计工作的意见》明确提出，要“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用”。二是有部门规章可循。2003年，审计署颁布了《关于内部审计的规定》，教育部据此修订颁布了新的《教育系统内部审计规定》。三是有行业规范可行。2009年，中国内部审计协会发布了《内部审计实务指南第4号––高校内部审计》，这是第一个行业性的内部审计指南，并纳入了中国内部审计准则与指南体系，对高校内部审计的内容、程序和方法进行了全面规范。第三，加强高校内部监管的任务越来越重。国家中长期教育规划纲要提出，要“加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效”。随着4%目标的实现，直属高校财政投入力度不断加大，经费总量逐年增加，资产规模逐年扩大，加强监管的任务越来越重。随着教育领域综合改革的深化，直属高校办学自主权不断扩大，内部治理结构不断优化，全面推进依法治校、不断提高高校内部治理能力、不断提升高校领导干部决策能力和管理水平，必须进一步规范和加强内部审计工作，使其成为直属高校健康发展的自身“免疫系统”，充分发挥其预防、揭示、抵御三大功能。 

　　问：和以往关于直属高校内部审计的规范性文件相比，《意见》有什么新的特点？

　　答：针对当前直属高校内部审计工作面临的新形势、存在的新问题，《意见》从组织领导、预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计、重点领域审计、内部审计范围以及审计整改、责任追究、结果公开等七个方面提出了明确要求。这也是第一次专门对直属高校内部审计工作制定的规范性文件，相对以往的规范性文件，主要有三个特点：第一，责任更加明确。关于领导责任，《意见》强调，学校主要负责人应“直接领导”审计工作，定期听取审计工作报告，及时研究解决审计工作中遇到的问题和困难，把审计结果作为相关决策的重要依据。关于整改责任，《意见》进一步明确，被审计单位、项目的主要负责人是审计整改工作的“第一责任人”。关于责任追究，《意见》强调要加强纪检监察、组织人事、内部审计等职能部门的协调配合，切实落实审计问题责任追究，并对各部门职责作了进一步明确：由内部审计部门认定责任，提出责任追究建议；由纪检监察、组织人事部门追究相关责任人责任，并及时反馈责任追究结果。第二，范围更加全面。过去对直属高校的内部审计工作的要求，或散见于对教育系统整个内部审计工作的规范中，例如《教育系统内部审计工作规定》；或散见于对教育系统某项内部审计工作的规范中，例如《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》；或仅就直属高校某项具体内部审计工作提出要求，例如《关于加强高校预算执行与决算审计工作的意见》。此次《意见》，一是对预算管理审计、内部控制审计、经济责任审计这三大块业务提出了新要求。二是对公务支出、科研经费、工程管理、资产管理等四大重点领域审计工作也都提出了明确要求。三是对拓宽内部审计范围提出了明确要求。第三，要求更加严格。例如，机构要独立。《意见》不仅要求直属高校要高度重视内部审计工作，而且明确提出要充分保障内部审计机构的独立性：应设置独立内部审计机构，要保障内部审计部门依法审计、依法查处问题、依法公告审计结果，不受其他机构和个人的干涉。人员要专业。《意见》不仅要求应足额配备专职审计人员，还要切实加强内部审计队伍的专业化建设：内部审计部门负责人应具备相关专业知识、工作经验；内部审计人员应具备相关专业背景、专业资格。结果要公开。《意见》不仅强调要加强审计整改、落实责任追究，而且强调要推进结果公开：经济责任审计结果，要在校内公开；其他审计和审计调查结果，要在校内通报；所有审计结果在此基础上要逐步向社会公开。

　　问：《意见》对预算管理、内部控制、经济责任审计分别提出了哪些新要求？

　　答：预算管理审计主要是对“资金”的审计，内部控制审计主要是对“制度”的审计，经济责任审计则主要是对“领导”的审计，这是目前高校内部审计工作比较大的三块业务。《意见》对这三个方面审计的要求各有侧重。第一，预算管理审计重在“强化”。预算执行和决算是高校经济活动的重要内容，早在2008年，教育部就印发了《关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》，要求高校将预算执行与决算审计作为提高教育经费使用规范性、安全性、有效性的重要措施。随着新一轮财政体制改革的不断深化和预算管理制度的不断改进，高校预算管理在高校财务管理中的地位越来越重要。这次《意见》不仅强调内部审计部门要“提前介入”学校预算的编制和调整，列席有关决策会议，而且还要加强预算执行过程审计和开展预算执行绩效审计，促进资金使用效益的提高。第二，内部控制审计重在“推动”。《行政事业单位内部控制规范（试行）》已由财政部于2012年颁布，并已从2014年1月1日开始，在包括高校在内的行政事业单位全面实施。为推动直属高校内部控制机制建设，切实加强直属高校风险防控，《意见》不仅要求将内部控制纳入内部审计范围，而且要求列为内部审计日常工作；不仅要求直属高校应组织开展单位层面的内部控制审计，而且要组织开展业务层面的内部控制审计。第三，经济责任审计重在“深化”。自直属高校开展领导干部经济责任审计以来，制度不断完善、内容不断丰富，在加强直属高校领导干部管理和监督、加强高校党风廉政建设和预防腐败、提高高校领导干部决策能力和管理水平等方面发挥了重要作用。2010年，中办、国办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2014年，中纪委等7部门又印发了实施细则，对领导干部经济责任审计工作的要求越来越高、越来越严、越来越细。为贯彻落实好中央要求，推动高校领导人员更好地履职尽责，《意见》从三个层面对深化经济责任审计提出了要求：一是工作制度要完善。不仅要求直属高校应建立健全经济责任审计工作联席会议机制，而且要健全和完善经济责任审计工作制度体系。二是离任任中要结合。不仅要完善离任审计制度，还要建立任中审计制度，特别是对承担重要经济责任的领导人员，任期内至少审计一次。三是审计结果要运用。不仅要逐步建立健全审计通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度，还要强化对审计结果的运用，将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导人员的重要依据。

　　问：对近年来社会高度关注的直属高校一些重点领域，《意见》提出了哪些审计要求？

　　答：近年来，通过审计发现，一些高校在科研经费管理、基建工程项目、校办企业资产等领域存在着一些违纪违法问题，有的问题还相当严重。为维护直属高校资金、资产安全，《意见》专列一部分，对公务支出和公款消费、科研经费管理、建设工程管理、学校资产管理四大重点领域的内部审计工作分别提出了明确的要求。第一，严格按照“八项规定”要求，加强公务支出和公款消费审计。十八大以来，党中央、国务院先后提出了“八项规定”、“约法三章”、“厉行勤俭节约、反对铺张浪费”等要求，教育部也提出了厉行勤俭办教育的要求，这些要求在直属高校贯彻落实得如何，也是内部审计工作需要关注的重要内容。对这些方面的审计监督，重点是公务接待、公务用车配置和使用、因公出国（境）等“三公”经费以及行政会议、培训支出等其他公务支出和公款消费，关键是要通过审计，推动厉行节约、反对浪费长效机制建设。第二，经费、项目和责任“三管齐下”，加强科研经费管理审计。针对直属高校科研经费管理中存在的突出问题，教育部分别印发了关于加强科研经费管理、加强科研项目管理和规范科研人员行为的三个文件，对钱、事、人“三管齐下”开展了综合治理，并在所有直属高校全面开展了自查自纠和专项检查，进一步规范和加强了直属高校科研经费管理工作。在前期治理的基础上，《意见》再次强调要以规范科研经费预算编制与执行、完善管控机制、提高使用效益、落实管理责任为重点加强科研经费管理审计，一要加强经费管理审计。重点关注对外协经费划拨、劳务费的发放、经费开支范围和标准等是否合规。二要加强项目管理审计。要对重大科研项目、重要业务环节进行重点审计。三要促进管理责任落实。通过审计，促进项目负责人直接责任的落实，项目单位和相关管理部门管理责任的落实。第三，坚持全过程跟踪，加强建设工程管理审计。为促进直属高校建设工程项目控制好工程造价、规范好工程管理、落实好管理责任，《意见》一是强调要注重审计控制与审计评价相结合，对工程造价管理、财务管理中的控制缺陷及时出具审计报告和审计意见，并督促整改落实；二是强调要对重大建设项目的立项、设计、招标、施工、竣工等环节进行全过程跟踪审计；三是特别重申了“建设工程项目未经审计不得办理竣工结算”的要求。第四，以校办企业为重中之重，加强学校资产管理审计。加强学校资产管理审计的重点是规范学校资产管理、提高资产使用效益、落实管理责任。其中，校办企业资产管理是当前高校国有资产管理的薄弱环节，是资产监管的重中之重，也是加强学校资产管理审计的重中之重。《意见》强调要重点审计校办企业国有资产监管职责是否履行到位，校办企业国有资产清产核资、评估备案和产权登记等程序是否符合规定。要通过审计，促进资产管理与预算管理、财务管理有效结合，防范学校资产特别是校办企业国有资产流失。

　　问：国务院提出要实行审计监督全覆盖，《意见》是如何落实这一要求的？

　　答：直属高校内部审计工作，作为教育系统内部审计乃至整个国家审计监督体系的重要组成部分，应该努力适应和体现国家对审计工作的新要求，有深度、有重点、有步骤地实行审计监督全覆盖。为此，《意见》明确提出了“拓宽内部审计范围、更好服务改革发展”的要求：第一，可探索开展重大项目、重要政策跟踪审计。现在国家审计的范围已不仅仅是资金资产的使用管理，还包括国家重大决策部署的贯彻落实情况。因此，《意见》明确，直属高校可组织对教育部和学校的重大改革项目、重要方针政策的落实情况进行跟踪审计，着力监督检查内部机构和下属单位的具体部署、执行进度、实际效果等情况，及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为，促进改革目标完成和政策落地生根。第二，可适时开展专项审计调查。李克强总理多次强调，审计监督要在促改革、反腐败两方面发挥重要作用。《意见》明确，直属高校可根据改革发展和内部管理需要，配合党风廉政建设工作，适时开展专项审计调查。针对改革发展过程中出现的新情况、内部管理中遇到的新问题，利用审计反映制约发展、阻碍改革的措施规定，揭示内部管理存在的风险漏洞，及时研究解决，推动改进完善。